13 ago. 2014

Los desafíos y las dificultades de las políticas públicas y sus resultados

Una de las grandes reflexiones que ocurre siempre en los Seminarios que sobre Política Pública realizo en la Facultad de Educación de la Universidad de La Sabana siempre gira en torno al cumplimiento de los propósitos de las políticas públicas. En otras palabras: la gran distancia entre lo que se establece (lo que se predica) y lo que resulta (lo se que se aplica).

Los análisis teóricos en esta materia establecen que en el ciclo de las políticas pública siempre ocurren "fugas". Que cada etapa que la configura (Origen, Diseño, Implementación, Evaluación) puede ser susceptible de mejorar; o que en cada etapa no están todas las condiciones dadas para que sea completa en sí. Por lo tanto se generan brechas de oportunidad -en sentido optimista-.

Por considerarlo entonces de interés académico, replico aquí un artículo del Profesor Francisco Cajiado * con relación a un caso particular: la actual gestión de la política pública educativa en Bogotá, publicada en el siguiente link:


Los colegios y jardines de Petro: entre el deseo y la realidad


Gestión controvertida
Uno de los temas que más ha debate ha despertado en el Concejo de Bogotá y en la opinión pública durante los últimos meses ha sido el de la construcción de los cientos de colegios y jardines infantiles que ofreció el alcalde Petro en su Plan de Desarrollo.
El pasado 27 de julio El Espectador publicó un extenso artículo titulado “Construir colegios, un dolor de cabeza”, donde se señala que el sector educación salió bien librado en la encuesta Bogotá Cómo Vamos, tanto por los avances en los resultados de las pruebas Saber 11, como por el aumento notable de los recursos, que pasaron de 2,3 a 3,2 billones de pesos entre 2012 y 2013.
Sin embargo, dice la nota, “hay una cifra que opaca la gestión: de los 100 colegios que el alcalde prometió construir, solo ha entregado 10. No obstante, se espera que deje listos 72 colegios nuevos. (…) Además, entre 2012 y 2013 se asignaron $393.000 millones para la construcción de colegios nuevos y al 31 de diciembre de 2013 estaban sin ejecutar $256.000 millones, es decir, el 65,2 por ciento del presupuesto”.
Ante estas denuncias, el secretario de Educación distrital Óscar Sánchez se ha defendido diciendo que conseguir predios para construir colegios en Bogotá es muy difícil y que el ciclo de maduración de cada construcción, que incluye la consecución de lotes, el diseño de obras, la obtención de licencias, la apertura de licitaciones y la ejecución de los contratos, lleva entre cinco y seis años.Dificultades conocidas
Estas dificultades, que son ciertas y no constituyen ninguna novedad, podrían explicar la lentitud con que la administración distrital pasa del deseo a la realidad. Por ejemplo, la construcción de los 25 colegios que se entregaron en concesión se inició en la administración de Enrique Peñalosa y se concluyó seis años después, en la alcaldía de Luis Eduardo Garzón.
En los cuatro años de Garzón se realizaron esfuerzos enormes para lograr la construcción de cuarenta colegios nuevos, lo cual no había ocurrido nunca en un período tan breve. Mientras tanto, en el traumático período que correspondió a Samuel Moreno apenas se concluyeron unos pocos, algunos iniciados por su predecesor.
No puede argumentarse, entonces, que los tropiezos que ahora aparecen hayan sido una situación imprevisible que no podía contemplarse en el proceso de elaboración del Plan de Desarrollo.
Además, muchas voces advirtieron al elegido alcalde Petro sobre la dificultad de llevar a cabo sus promesas de jornada única para toda la educación pública de Bogotá, la construcción de 100 colegios nuevos y la puesta en funcionamiento 1.000 jardines infantiles adicionales.
Además de enunciar sueños imposibles, se decidió desbaratar las cosas que funcionaban razonablemente bien y reinventar todo el modelo de gestión social.
Soñar sí cuesta
Una vez iniciada la administración de Petro fue evidente que los sueños educativos del Plan de Desarrollo Bogotá Humana eran imposibles de lograr, ya que, si bien estaba el dinero para llevarlos a cabo, faltaba la capacidad para ejecutar los planes, los programas y los proyectos, los cuales no eran realistas y no pudieron comprarse solo con recursos del presupuesto.
Por esto fue necesario empezar a matizar las promesas y al final lo que quedó en el documento que se llevó al Concejo fue el compromiso de entregar en los dos primeros años de gobierno 595 aulas infantiles, construir 30 colegios nuevos, reconstruir otros 56 y terminar 39 colegios empezados por administraciones anteriores.
Estas metas, mucho menos ambiciosas que las enunciadas en la campaña, debían ser concluidas en los primeros dos años.
Sin embargo, según el concejal Juan Carlos Flórez: “de los 190 jardines nuevos que la Secretaría de Educación tiene que construir en cuatro años, la entidad solo ha podido entregar uno y apenas 13 tienen adjudicado un contrato. Y de los 125 colegios que deben estar listos en 2015, solo tres (que alcaldías anteriores dejaron avanzados) estarían listos este año”.
Sin duda, el concejal Flórez ha sido un duro opositor al gobierno de Petro y en materia de educación se ha ensañado contra la ejecución del Plan de Desarrollo, tal vez sin reconocer muchos de los avances reales. Pero también es innegable que en materia de educación, como se dice coloquialmente, el gobierno distrital ha “dado papaya”.

El otro gran tema de discusión ha sido la construcción de jardines infantiles y la ampliación de cobertura en la primera infancia.
Los jardines colgados de Bogotá
Sobre este aspecto hay que decir que el plan de Petro tuvo como justificación las necesidades prioritarias de la población más pobre, y que pretendía resarcir el golpe que el presidente Pastrana le asestó a la educación con su Ley 715de 2001. En cierta medida, el deseo de Petro era recuperar una década perdida en la atención de los niños más pequeños.
Pero de ahí a que se pudieran construir o habilitar mil instalaciones en cuatro años para atender 68.000 niños había un trecho infranqueable, considerando las restricciones que se impusieron en el Plan Maestro de Educación y en el Plan de Ordenamiento Territorial, que en su momento pusieron al borde del cierre los jardines que ya existían.
A esto hay que añadir el problema que tiene la Secretaría de Educación para cumplir este propósito, pues el régimen laboral de los maestros y la brevedad de la jornada que se ofrece a los niños que cursan el grado único de preescolar no coincidían para nada con el plan enunciado.
Era lógico que esta función se siguiera cumpliendo por parte de la Secretaría de Integración, que tiene una larga y exitosa experiencia en el tema. Sin embargo, en la administración de Petro, además de enunciar sueños imposibles, se decidió desbaratar las cosas que funcionaban razonablemente bien y reinventar todo el modelo de gestión social de la Alcaldía.
En principio, la cobertura adicional en los primeros dos años debía llegar a los 25.000 niños en 1.018 aulas habilitadas para este fin (no jardines como prometía Petro), pero el balance que hizo Flórez a finales de 2013 indica que del presupuesto asignado para cumplir esa tarea, que era 182.300 millones de pesos, la Secretaría de Educación solo había comprometido el 2,7 por ciento al mes de septiembre. 
¿Por qué otros pudieron y Petro no?
El problema de la actual administración no es su falta de resultados, pues los tiene en abundancia, sino la falta de un referente claro en la planeación. 
El gobierno Petro se defiende diciendo que jamás había habido tanta eficiencia en los procesos de inversión, lo cual suena un poco exagerado si se verifican con cuidado las cifras de administraciones anteriores comparadas con sus respectivos planes de desarrollo.
Después de repasar datos de quince años de promesas, logros y frustraciones en torno al desarrollo de la educación en Bogotá, podría afirmarse que la ciudad ha conseguido en este tiempo un progreso muy notable.
Desde la primera administración de Mockus hasta hoy vienen desarrollándose programas ambiciosos que han logrado indudables avances en cobertura y calidad. Desde luego, siempre son más los retos que los logros y también es posible reconocer resultados mejores en ciertas administraciones en determinados aspectos.
Por ejemplo, Mockus inició procesos muy importantes de educación ciudadana que antes no tenían ninguna relevancia. Peñalosa emprendió la construcción de grandes colegios donde antes apenas se hacían aulas de mala calidad; además desarrolló el sistema de bibliotecas del cual se desentendió la actual Secretaría de Educación.
Mockus II continuó las obras emprendidas por su antecesor e impulsó programas de ocupación de la ciudad por parte de los estudiantes. Y Garzón realizó el más grande plan de infraestructura de las últimas dos décadas y puso en marcha la estrategia de escuela-ciudad–escuela, que permitió llevar a más de un millón de niños a museos y espacios públicos y recreativos de la ciudad.
Todos estos logros se pueden verificar y se puede evaluar su ejecución a partir de los planes de desarrollo sectorial que hizo en su primer año cada administración de acuerdo con pautas claras de objetivos, metas, recursos, tiempos y responsables institucionales.
Pero el problema de la actual administración no es su falta de resultados, pues los tiene en abundancia, sino la falta de un referente claro en la planeación. Por ejemplo, el Plan Sectorial de Educación no se hizo en el primer año de gobierno y apenas terminando 2013 se distribuyó muy restringidamente un documento sobre el cual fue imposible hacer evaluaciones por su falta de concreción.
Como si fuera poco, el POT firmado por Petro (dejando de lado que ha sido negado por el Concejo) no se ocupó del asunto de la infraestructura escolar, cuando es justamente la reglamentación urbana la que no ha permitido agilizar la construcción de nuevos colegios.
No sobra recordar que aprender del pasado es un buen criterio de planeación, y a la administración del alcalde Gustavo Petro le caería muy bien revisar el historial de la ciudad en materia de ejecuciones educativas, para entender que el dinero por sí solo no asegura el éxito de una gestión.

 * Filósofo, magister en Economía. Consultor en educación, ex Secretario de Educación de Bogotá y columnista de El Tiempo.

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